作者：梅扬，系武汉大学法学院副教授；叶诗骁，系武汉大学法学院2023级硕士研究生；本文为国家社科基金青年项目“紧急状态下公民权利克减的法治难题及其对策研究”阶段性研究成果。

  应急管理机制的完善，事关进一步全面深化改革，必须以总体国家安全观引领完善应急管理机制，以法治保障和推进应急管理机制完善，形成科学完备的中国特色应急管理制度体系。

  党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）在“推进国家安全体系和能力现代化”一章强调，要“健全重大突发公共事件处置保障体系，完善大安全大应急框架下应急指挥机制，强化基层应急基础和力量，提高防灾减灾救灾能力”。近年来，随着科学技术的发展，人类逐渐进入一个以风险为本质特征的社会，各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件时有发生，给人民生活带来较大冲击。应急管理作为国家治理的重要组成部分，往往更能彰显一个国家治理体系和治理能力的现代化。完善应急管理体系、推进应急能力现代化，是进一步全面深化改革的必然要求。应急管理机制的完善，事关进一步全面深化改革，事关实现中国式现代化的关键和全局，必须深刻把握进一步全面深化改革的内涵，以总体国家安全观引领完善应急管理机制，以法治保障和推进应急管理机制完善，形成科学完备的中国特色应急管理制度体系。

　　以总体国家安全观引领应急管理机制建设

　　“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央创造性地提出总体国家安全观这一重大战略思想，不断完善国家安全战略体系，构建国家安全体系框架，建立国家安全工作协调机制，全面加强国家安全工作。“总体”是一种理念和方法，强调国家安全的全面性和系统性，谋求构建集各领域安全为一体的国家安全体系。当前，国际国内环境正在发生变化，国际形势的不稳定性带来一系列局部冲突和动荡。我国的应急管理事业任重道远，应急管理机制的建设亟须总体国家安全观的指导。总体国家安全观体现人民安全、公共保障、国家利益至上的高度统一，由其引领并部署应急管理机制的建设工作具有不可比拟的优势。

　　《决定》将“全面贯彻总体国家安全观”作为推进国家安全体系和能力现代化的指导方针和根本遵循，新修订的《中华人民共和国突发事件应对法》第五条明确规定，“突发事件应对工作应当坚持总体国家安全观”。对此，一方面，要以人民安全为宗旨汇聚应急管理机制建设的强大力量。应急管理机制的建设要真正以增进公共利益和民众福祉为目的，最大限度地为个人安全健康和权利实现提供便利，妥善协调、平衡好公共利益与个人利益之间的关系。这样才能调动广大群众的积极性和主动性，汇聚众志成城的强大力量，推进应急管理机制建设。另一方面，要统筹推进各领域安全，为应急管理机制的建设添砖加瓦。统筹推进各领域安全是塑造新时代安全格局的有力抓手。近年来，经济与社会快速发展，对应急管理机制建设提出了新的挑战。各级政府应厘清各类安全关系之间的联系和影响，建立集监测、预防、评估和管理于一体的综合管理体制，构建联动高效的国家安全工作协调机制，从而有条不紊地统筹应对传统安全危机和新型安全危机，重视国家安全和政治安全，强调自身安全和共同安全。

　　以法治保障和推进应急管理机制完善

　　习近平总书记强调，要坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平。依法治理是最可靠、最稳定的治理，应急管理工作只有在法治轨道上有序开展，才能稳步增强整体效能。凡属重大改革都要于法有据。在进一步全面深化改革过程中，要充分发挥法治的保障作用，以法治布局科学系统，推进改革蹄疾步稳。

　　我国应急管理法律体系主要由基本法和领域法两大板块构成。突发事件应对法是突发事件应对领域的基础性、综合性法律，涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类突发事件应对的全过程，以“最大公约数”形式实现对应急管理工作的综合部署。此次突发事件应对法的修改系统总结应急管理工作经验，延续综合应对突发事件的精神，完善了应急管理领域的基本法律制度。新修订的突发事件应对法着重体现应急管理工作开展的整体性和协同性，聚焦应急保障环节，推动公共安全治理模式向事前预防转型。

　　面对新环境、新形势和新要求，仍要加强应急管理立法和修法工作，尤其要注重突发事件应对法与其他应急领域专门法律的衔接。要系统梳理自然灾害防治、重大疫情应急处置等应急管理细分领域法律法规，尤其是修订完善《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国防洪法》等，可在增加与个人信息保护、紧急避险、治安管理处罚等法律衔接性规定的基础上，明确常态法和非常态法之间的运行关系，为“自然灾害防治法”等法律法规的制定预留空间，切实以法治保障和推进应急管理机制完善。

　　构建科学完备的中国特色应急管理体制

　　党和国家始终高度重视应急管理工作，我国应急管理制度体系日臻完善，特别是在面临全球性突发事件时，中国特色社会主义制度优势下的应急管理表现亮眼。针对新时代面临的问题与挑战，要进一步完善并构建科学完备的中国特色应急管理体制。

　　坚持党对应急管理工作的全面领导。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的根本保证。应急管理工作面对的多是急难险重的突发事件，任务量大、涉及面广、挑战性强，往往需要跨地域、跨层级、跨部门的协同配合，尤其需要坚持党的全面领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。实践证明，党的领导是战胜一切安全风险的定海神针，把坚持党的领导贯彻到应急管理工作的全过程和各方面，是构建科学完备的中国特色应急管理制度体系的基本要求。对此，新修订的突发事件应对法新增第四条明确规定，突发事件应对工作坚持中国共产党的领导。

　　建立协同高效的应急管理组织体制。在2018年党和国家机构改革中，党中央决定组建应急管理部，将分散在多部门的应急管理职责调整为由一个部门综合负责。这解决了应急领域长期以来存在的各管一段、资源分散的问题。然而，与突发事件应对的现实需求相比，现行应急管理组织体制仍存在各部门间的协调与联动机制需要调试与更新、“属地管理为主”的原则与传统行政体制中的“条块关系”难以平衡、多元主体参与渠道较为狭窄等问题。此次突发事件应对法的修改专设一章对应急管理组织体制作出系统规定，明确国家要建立统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，加强跨行政区域合作及协同应对机制，同时，鼓励和引导社会力量依法有序参与突发事件应对工作。

　　形成全过程的应急工作链条。新修订的突发事件应对法着重对突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等全过程、全环节、全生命周期的应对活动进行了规范。一是健全突发事件监测和预警制度。人民政府应当通过多种途径监测和收集各类突发事件信息，及时汇总、评估和报告相关隐患，并对预警公共发布平台和预警信息快速通道进行日常维护，以确保突发事件预警信息及时、准确接收和传播。二是细化突发事件应急响应规则。在规定突发事件应急响应级别划分标准由国务院或者国务院指定部门制定的基础上，增加规定县级以上人民政府及其有关部门应当在突发事件应急预案中确定应急响应级别，赋予地方一定的自主权。三是完善事后恢复与重建的相关规定。在突发事件的威胁和危害得到控制或消除后，增加规定人民政府应当宣布解除应急响应的程序，履行告知和信息公开义务，且应当发布开展恢复重建的各类措施行动指南，组织协调各部门采取相应行动尽快恢复日常秩序。

　　构建全方位的应急保障体系。新修订的突发事件应对法在“预防与应急准备”一章中增设大量篇幅，结合突发事件应对工作的特性，构建起全方位的应急保障体系。在资金使用方面，各级政府所需经费均纳入预算并加强管理；在物资储备方面，既重视多元化、高效化的物资储备模式，又灵活规定政府可以依法同有条件的企业签订协议进行装备的生产和供给；在运输保障方面，结合本地区实际做好应急调度和运力保障，确保运输通道和客货运枢纽畅通；在能源保障方面，充分考虑极端灾害导致“三断”情境下的能力需求；在通信技术方面，加强应急通信系统、应急广播系统建设，确保信息及时。