3月21日，中国宪法学研究会副会长、我院秦前红教授参加了由最高人民检察院举办的“跨行政区划检察院改革论证会”，并发表了论证意见。最高检党组副书记、常务副检察长胡泽君，中央政法委副秘书长姜伟，最高检政治部主任王少峰，最高检检委会专职委员张德利等出席了会议。来自中央政法委、全国人大常委会、最高院、最高检等相关部门的负责同志参加了会议。会议邀请了马怀德、张卫平、陈卫东、樊崇义等12位长期研究司法改革的知名专家学者参与论证。来自北京、上海等地的多个试点检察院汇报了改革经验。

秦前红教授在发言中提出，作为重要的司法改革措施，设立跨行政区划检察院、推进跨行政区划检察院改革能够激发人们对深化司法改革的期待，技术层面的革新或能够解决当下存在的一些弊端，对于推动司法公正、提升司法效率有一定的帮助。秦教授同时指出，推进跨行政区划检察院改革存在着改革目标不明确、正当性与合法性不足、制度逻辑错位等诸多重大问题，必须重新定位、深化论证，并循序推进。秦教授提出了四个方面的具体问题，并指出了相关解决思路。

首先，跨行政区划检察院改革必须要破解制度正当性难题。目前有关改革的讨论并没有回应这一根本性问题，这将导致改革逻辑混乱和功效错位。推进跨行政区划检察院改革的方案与现行宪法、检察院组织法以及诉讼法等法律的规定直接相悖。任何改革都需要首先解决合法性问题，即便是试点，也需要于法有据。全面展开跨行政区划检察院改革，就必然涉及到要修改上述法律，但全面修改法律体系尤其是修改宪法，造成的治理成本很高。与之相对应的问题是，目前的改革方案与我国的根本政治制度人民代表大会制度之间存在逻辑上的冲突，这也就从根本上挑战了改革的正当性。人民代表大会制度的内在逻辑是地方各级人民代表大会产生地方人民政府、人民法院和人民检察院，这就从根本上赋予了人民检察院的地方性。秦教授强调，在改革全面推开之前，势必要讨论相关的理论问题。

其次，跨行政区划检察院改革与其他司法改革措施之间存在制度龃龉。例如，司法“人财物”省内统管制度、巡回检察院制度以及检察一体化制度等，各自都依循不同的改革逻辑，这些制度所能发挥的功能也各有特点。总体上看，设置跨行政区划检察院所要解决的问题，或是其他改革措施所属的重点领域，或是采用了违反检察规律的制度模式，或是忽视了现实中存在的具体问题。秦教授认为，作为一种看似增量型的改革方案，设立跨行政区划检察院需要与上述司法改革措施密切配合并形成一体，才能实现共同的目标。

第三，跨行政区划检察院改革的目标不明确，问题意识不清晰。目前针对改革所进行的试点并不全面，现有样本中所凸显的问题并不能充分证明改革的意义。从根本上说，各级检察院所行使的检察权并非是一种终极的决定权，目前司法领域存在的争议主要是法院地方化的问题，司法改革的重点是法院去地方化。解决地方化之于法院的不利影响，检察院所面对的问题就能随之解决。秦教授认为，改革不能倒果为因，甚至是徒增困扰。因为设立跨行政区划检察院还会造成与法院审判权、公安机关侦查权等权力之间如何实现相互协调和合作的问题。如果仅以现有铁路检察院为基础进行框架性修补，按照铁路检察院的体系结构设计跨行政区划检察院，实则为一种“去库存”的思维，既无法解决铁路检察院目前所存在的司法能力不匹配问题，也不利于实现跨行政区划检察院制度设计的目标。

第四，设立跨行政区划检察院的改革不具有迫切性，也没有现实必要性。司法改革如果不回应根本性问题，而只是试图在机构设置方面进行增量性或者改良型的制度设计，既没有找准改革重点，还会凸显新的问题。跨行政区划检察院试图破解司法地方化困扰，却无法跳脱现行政治体制的约束，也不能避免检察院领导以及工作人员所面对的现实压力和生活压力。而且，目前方案仅将铁路检察院转化为跨行政区划检察院，虽然改革所付出的代价较小、体制调整幅度缩减，却出现了“固化部门利益”、“改革圈地”等现实问题，使得跨行政区划检察院在未来工作中既无法准确找到自身定位，也不能有效发挥作用，从而不能达致增量改良的改革效果。

秦前红教授的发言引起了与会者的热烈回应。本次论证会受到了中央领导和相关单位的高度重视，将会对未来进一步推进司法改革尤其是检察院系统的改革产生重要影响。（张小倜供稿）